海外投资安全信息2024年第七十八期（总第三百零二期）

美国政府对华投资限制最终规则解读

【2024155】

【动态新资讯】

当地时间2024年10月28日，美国财政部发布了对华投资限制最终规则(下称《最终规则》)[1]，旨在实施拜登总统于2023年8月9日签署的第14105号行政命令，即《关于解决美国在特定国家对某些国家安全技术和产品的投资问题的行政命令》（下称《对外投资令》）[2]。该《对外投资令》宣布国家进入紧急状态，以解决受关注国家寻求开发和利用对军事、情报、监视或网络能力至关重要的敏感技术或产品对美国构成的威胁。2024年8月6日，拜登总统继续展期实施了其在《对外投资令》中宣布的国家紧急状态（89 FR 65163）。

《对外投资令》认为，美国对华投资给中国带去了先进技术、管理经验、人才网络、品牌效应、额外的融资机会等“无形利益”，可能会被用来加速敏感技术或产品的开发，对美国的军事优势产生负面影响，进而威胁其国家安全。

在《对外投资令》附件中，拜登总统将中华人民共和国（中国）与香港特别行政区（香港）和澳门特别行政区（澳门）列为受关注国家（country of concern）,并在该附件中宣称中国在半导体和微电子、量子信息技术和人工智能方面的快速发展，大大加强了威胁美国国家安全活动的能力，中国正在利用或有能力利用美国的某些对外投资，包括提供某些无形利益（例如提高地位和声望、管理援助、进入投资和人才网络、进入市场、增加更多融资机会）而获得成功。而美国的某些投资可能会加速和提高中国开发这些技术和产品的成功率，包括军事、情报、监控或网络能力，从而对美国的国家安全产生非同寻常的威胁，为此，宣布美国进入紧急状态并授权美国财政部发布实施细则以落实该《对外投资令》。这就是说，美国对华投资审查，表面上是限制的美国投资，实际上则是阻止中国企业因为美国的投资而获得急需的技术、人才、知识和资源。

《对外投资令》发布后，美国财政部于2023年8月9日发布了《关于美国在受关注国家对某些国家安全技术和产品的投资规定》拟议规则预先通知（下称《预先通知》）[3]，详细解释和说明了基于《对外投资令》的对外投资审查要求，并提出了83个具体讨论问题供公众在45天内，即2023年9月28日前提交书面反馈意见，为财政部制定进一步审查规则提供信息和政策参考。

2024年7月，美国财政部发布了一份长达165页的拟议规则草案（Notice of Proposed Rulemaking，简称《拟议规则》）[4]，就实施《对外投资令》制定了具体的实施细则草案，并进一步公开征求公众意见，截止日为2024年8月4日。

对于《对外投资令》《预先通知》和《拟议规则》的详细内容，笔者团队一直密切跟踪，并发布了若干专业文章提供分析与应对策略，详见《美国政府发布对外投资审查的行政命令和拟议规则预先通知》[5]和《美国观察｜美国政府对华投资限制规定的最新进展【走出去智库】》[6]

《最终规则》就是美国财政部在《预先通知》和《拟议规则》的基础上，结合公众对这两份草案的意见，与商务部及其他相关部门负责人进行了协商后制定的实施《对外投资令》的具体操作性法规，正式确立了美国针对中国特定投资活动的监管机制。该《最终规则》将于2025年1月2日生效。

第一部分

《最终规则》的核心要点

《最终规则》的核心要点就是限制或禁止美国人（U.S. person）（包括其控制的受控外国实体，controlled foreign entity）开展涉及受关注外国人（covered foreign person）【该人士属于来自受关注国家人士（person of a country of concern）从事的受限活动（covered activity），或者与前述人士存在特定关联】的受关注交易（covered transaction），但构成例外交易（excepted transaction）的除外，可不受本监管机制的规制。

一、对美国人的要求

《最终规则》规定了美国人的义务，包括禁止某些交易和对某些其他交易进行申报的义务。根据该规则第§850.229节的定义，美国人包括任何美国公民或合法永久居民(无论其身在何处)，以及根据美国法律在美国境内任何司法管辖区成立的实体（包括该等实体的外国子公司或分支机构）以及任何在美国境内的人士。

为了防止美国人通过其在国外控制的实体规避对外投资审查限制，《最终规则》中保留了“受控制外国实体”（Controlled foreign entity）这一概念，用以指那些在美国以外注册或根据外国法律成立，但由美国人作为母公司控制的实体，或该美国人是该实体的普通合伙人、管理成员、投资顾问（针对集合投资基金即pooled investment fund的情况）、或拥有该实体董事会50%或以上的投票权或表决权。

受关注的外国人士（covered foreign person）：包括：(a)属于来自受关注国家的人士（person of a country of concern，其中受关注国家包括中国大陆、中国香港与澳门地区）并从事受限活动（covered activity）;(b) 与从事受限活动的来自受关注国家人士具有重大财务关联的实体;（c）与美国人进行合资的来自受关注国家人士，并且美国人在进行合资活动时知晓该合资企业将从事或计划从事受限活动。

受关注的外国人士包括作为受关注国家的公民或永久居民的个人（但不是美国公民或美国永久居民）；根据受关注国家法律组织、总部设在受关注国家、在受关注国家注册成立或主要营业地点位于受关注国家内的实体；受关注国家政府或代表受关注国家政府行事的人士；或由上述任何类别的人士或实体直接或间接拥有至少50%股权的实体。

《最终规则》不但禁止美国人从事被禁止的交易，也禁止美国人在明知由美国人从事的交易是被禁止的情况下还指示其控制的外国实体实施该等交易，并且要求美国人采取所有合理措施，禁止、阻止和申报其控制的外国实体实施该等交易，如果该等交易由美国人从事是会被禁止的话。

二、禁止和限制的交易

《最终规则》第§850.224节规定的禁止交易是指那些旨在显著提升受关注国家的军事、情报、监控或网络能力的技术和产品的开发上，且财政部长在与商务部长磋商并酌情与其他机构负责人磋商后，认定此类交易构成了对美国国家安全特别严重的威胁。该禁止交易包括的特定技术和产品有三类：半导体和微电子、量子信息技术和人工智能。美国政府认为这些技术是下一代军事、网络安全、监视和情报应用的核心。这些领域的投资将受到严格限制，旨在禁止美国投资者帮助中国开发先进军事技术。

（一）半导体和微电子：

禁止的交易：包括与某些电子设计自动化软件、制造或先进封装工具、先进集成电路的设计或制造、集成电路的先进封装技术以及超级计算机相关的受监管交易，具体如下：

（a）为集成电路设计或高级封装开发或生产任何电子设计自动化软件；

（b）开发或生产任何：

  （1）用于批量先进封装的设备；

  （2） 为进行集成电路批量制造而设计的前端半导体制造设备，包括从空白晶圆或基板到完成晶圆或基板（即集成电路已完成加工，但仍在晶圆或基板上）的生产阶段中使用的设备；或

  （3） 进行批量高级封装的设备；或

  （4） 专为极紫外光刻制造设备使用的或与极紫外光刻制造设备一起使用的商品、材料、软件或技术。

（c） 设计任何达到或超过《美国联邦法规》第15编第774部分补编1中出口管制分类编号3A090.a 性能参数的集成电路，或设计用于4.5开尔文及以下温度运行的集成电路；

（d） 制造以下任何一种：

  （1） 采用非平面晶体管架构或生产技术节点为16/14纳米或以下的逻辑集成电路，包括完全耗尽型绝缘体上硅（FDSOI）集成电路；

  （2）128层或以上的“非与非”（NAND）存储器集成电路；

  （3）使用 18 纳米半间距或更小技术节点的动态随机存取存储器（DRAM）集成电路；

  （4）以镓基化合物半导体为基础制造的集成电路；

  （5）使用石墨烯晶体管或碳纳米管的集成电路，或

  （6）设计的运行温度为4.5开尔文或以下的集成电路；

（e） 使用先进的封装技术封装任何集成电路；

（f） 开发、安装、销售或生产任何由先进集成电路支持的超级计算机，该超级计算机可在41,600立方英尺或更小的体积内提供100或更多双精度（64位）千万亿次浮点运算或200或更多单精度（32位）千万亿次浮点运算的计算能力；

需通报的交易：与集成电路的设计、制造或封装相关但不属于禁止交易定义范围内的受监管交易需履行通报要求。

（二）量子信息技术：

禁止的交易：

（g） 开发量子计算机或生产量子计算机所需的任何关键组件，例如稀释制冷机或二级脉管制冷机；

（h） 开发或生产任何设计用于任何军事、政府情报或大规模监视终端用途或相关适用外国人意图用于任何军事、政府情报或大规模监视终端用途的任何量子传感平台；

（i） 开发或生产为以下目的设计的或相关外籍人打算用于以下目的的任何量子网络或量子通信系统：

  (1) 联网以提升量子计算机的能力，例如用于破解或破坏加密的目的；

  (2) 安全通信，如量子密钥分发；

  (3) 任何其他具有军事、政府情报或大规模监视最终用途的应用。

（三）某些人工智能（AI）系统：

禁止的交易：在备受关注的人工智能部分，《最终规则》与《拟议规则》相比没有大的变化，仍是区分了不同的人工智能系统，一部分完全禁止，一部分不禁止，但要求向财政部通报：

第一，用于军事最终用途、政府情报或大规模监视最终用途的人工智能系统，如果相关的活动是开发设计这类人工智能系统，所有美国人都是严格禁止投资的。

第二，即使不属于上述两类最终用途的民用人工智能系统，如果其训练所用计算量的阈值超过了10ˆ25 次整数或浮点运算计算操作，或者是主要使用生物序列数据训练的，且计算量阈值超过了10ˆ24次整数或浮点运算计算操作，也都会被禁止投资。

须报告的交易：与开发不属于禁止交易定义范围内的任何人工智能系统相关的受监管交易，若此类人工智能系统是：设计用于或意图用于某些最终用途或应用；或使用计算能力大于 10^23次计算量的，则需履行通报要求。

三、知晓标准

《最终规则》规定的义务仅在美国人知晓与交易相关的事实或情况下适用。根据《最终规则》第§805-104节的规定，财政部在评估美国人是否遵守或违反了《最终规则》规定的义务时，会考虑该美国人在特定时间内是否实际知晓相关事实或情况存在或基本上肯定会发生，或意识到某一事实或情况存在或未来发生的可能性很高，或通过合理和勤勉的尽职调查即可获得该等信息，如果是，则该美国人就会被视为知晓该事实或情况。如果截至特定交易时该美国人未进行合理勤勉的调查，则可被评估为有理由知悉特定事实或情况（包括会造成交易成为涵盖的交易的事实或情况）。

为明确起见，《最终规则》规定了财政部在评估美国人是否进行了合理和勤勉的调查时将考虑的诸多因素，包括应可确定的信息，以及通过合理尽职调查可获得的信息，并明确其将考虑与交易相关的全部事实和情况，具体如下[7]：

（1）截至交易发生时，美国人对投资对象或其他相关交易对方（如合资伙伴）作出的询问，包括向投资对象或相关交易对方询问的问题；

（2）美国人从投资对象或其他相关交易对方（如合资伙伴）获得的或试图获得的，与确定某一交易是否构成被涵盖的交易以及投资对象或其他相关交易对方（如合资伙伴）是否构成被涵盖的外国人有关的合同陈述或保证；

（3）截至交易发生时，美国人获得并考虑可获得的与确定某一交易是否构成被涵盖的交易、以及投资对象或其他相关交易对方（如合资伙伴）是否构成被涵盖的外国人有关的非公开信息的努力；

（4）美国人是否有意避免了解或寻求相关信息；

（5）存在或不存在警告信号，包括投资对象或其他相关交易相对方（如合资伙伴）对问题的回避回答或不予回答，或拒绝提供信息、合约陈述或保证；及

（6）利用可获得的公开商业数据库识别和核实投资对象及其他有关交易对手（如合营伙伴）的相关信息。

四、涵盖交易的具体类别

《最终规则》适用于美国人进行的某些类型的交易，包括收购股权或者或有股权；赋予贷方某些权利的某些债务融资；或有股权的转换；绿地投资或其他企业扩张；加入合资企业；以及作为非美国人集合投资基金的有限合伙或同等合伙人（LP）进行的某些投资，具体如下：

（一）股权或者“或有股权”的收购；

股权（equity interest）是指直接或间接拥有企业控制权的所有权利益。

或有股权（contingent equity interest）是指当前不构成股权，但在特定条件或事件发生时可以转换为股权利益的金融工具。

美国人对涵盖外国实体（covered foreign person）的股权或者或有股权的直接或间接收购，如果美国人知晓或计划在交易时，该交易会导致建立一个涵盖的外国实体，或导致一个已存在的外国实体从事新的涵盖的活动，则此类交易将被视为受监管交易。

（二）提供可转换为涵盖外国实体股权的债务融资；

贷款或类似的债务融资安排，这类融资安排在提供给被涵盖的外国人（covered foreign person）时，赋予了贷款人（即美国人）某些特定的权利，包括对被涵盖的外国人的利润分配权、任命董事会成员的权利，或其他类似股权投资的财务或治理权利

（三）或有股权的转换；

（四）新建的绿地投资或其他企业扩张；

（五）与涵盖的外国人成立合资企业，并且在成立时知道该企业将从事受监管的活动；

（六）以有限合伙人（LP）或同等身份投资于非美国集合投资基金，并且在投资时知道该基金可能在受监管的领域投资于涵盖的外国实体。

五、例外和可豁免的交易

《最终规则》在§850.501-503节中规定了下列例外和可以豁免的交易，前提是此类交易不会为美国人提供某些不属于标准少数股东保护的权利：

（一）二级市场相关投资；

（二）美国人对公开交易证券的投资或由注册投资公司发行的证券的投资（如指数基金、共同基金或交易所交易基金）；

（三）某些LP投资：美国人作为LP对风险投资基金、私募股权基金、基金中的基金或其他集合投资基金进行的投资，如果该投资金额不超过2,000,000美元，或该美国人已收到合同保证，保证其资本不会被基金用于从事被禁止或应报告的交易；

（四）美国人对某些衍生证券的投资：衍生品是指其价值依赖于基础资产（如股票、债券、商品或其他金融工具）价格的金融合约，可包括期权、期货、掉期和其他复杂的金融衍生工具。如果衍生品不赋予持有者获得被涵盖的外国实体的股权或类似股权的权利，或者不涉及对被涵盖的外国实体的直接控制或重大利益，则这类衍生品的投资将不被视为涵盖的交易；

（五）买断受关注国家的所有权：美国人全部买断受关注国家的任何人在某一实体中的所有权益，使得该实体在交易后不再属于受监管的外国人士；

（六）内部交易：美国人与受其控制的外国实体之间的公司内部交易，用于支持不属于涵盖活动的新业务或维持受控外国实体在《最终规则》生效日期之前从事的涵盖活动的持续运营；

（七）履行美国人在《最终规则》生效日之前达成的有约束力、未支取的资本承诺；

（八）某些银团的债务融资：在涉及贷款的违约或其他情况下获得受监管外国人员的表决权权益，该贷款由银团提供且美国人在银团中为被动参与；

（九）个人以股票或股票期权形式获得雇佣报酬，或行使此类期权；

（十）第三国措施：《最终规则》第§850.501(g)节规定，与美国以外国家或地区人员进行的特定交易，财政部长有权指定那些已经采取措施解决对外投资国家安全风险的国家或地区，这些措施必须与美国在《最终规则》中提出的目标相似，即限制那些可能增强受关注国家的军事、情报、监视或网络能力的投资。一旦某个国家或地区被指定，与该国或地区人员进行的特定交易可从《最终规则》的通知要求或禁令中豁免。如果后来的评估表明该国或地区的措施不再足以解决相关的国家安全风险，财政部长有权撤销对某个国家或地区的豁免；

（十一）国家利益豁免：《最终规则》允许美国人以交易符合美国国家利益为由申请豁免禁止或通知要求。有关申请豁免流程的更多信息将在财政部计划网站上公布。

六、通知要求

受通知要求约束的美国人必须向财政部提交通知表，其中包含与交易相关的信息，例如有关美国人、受监管的外国人、受监管的交易以及相关国家安全技术和产品的详细信息。《最终规则》要求，必须在相关受监管交易完成后不迟于30天内提交通知，或者，如果美国人在交易完成后才实际获悉如果在交易时掌握此类知识，该交易将成为受监管交易，则必须在不迟于美国人知晓此类情况后30天内提交通知。

七、违规行为

《最终规则》规定了如下违规行为的处罚和披露要求：

处罚：违反《最终规则》将受到《国际紧急经济权力法》（IEEPA）规定的民事和刑事处罚。如果发生违法行为，财政部有权处以民事处罚，并可将刑事违法行为提交司法部长处理。根据IEEPA，自《最终规则》生效之日起，违法行为的最高民事处罚为368,136美元（每年会根据通货膨胀进行调整，该数额是2024年调整后的数额）或违法行为交易价值的两倍（以较高者为准）。

刑事处罚：如果有人故意实施、企图实施、共谋或协助他人实施违反规定的行为，一经定罪，可面临最高100万美元的刑事罚款；如果是个人，还可能面临最高20年监禁，或两者并罚。

业务剥离：财政部有权采取措施，例如宣布某些交易无效、作废、或要求剥离相关资产，以确保在对《最终规则》生效后完成的任何被禁止的交易无法继续。

自愿自我披露：如果美国人认为其行为可能导致违反《最终规则》的任何部分，则可提交自愿自我披露。财政部将在确定对自我披露活动的适当回应时考虑此类自我披露。

第二部分

我们的理解和观察 

自从2017年1月美国特朗普执政，到2021年5月拜登政府通过《无尽前沿法案》（Endless Frontier Act），美国政府就已从对华贸易战开始，逐步发展到把科技竞争视为中美战略博弈的焦点，而两国前沿科技发展及竞争态势则更是美国关注的重中之重，尤其是自2023年8月拜登政府出台的《对外投资令》以来，美国以国家安全风险为由，对华技术投资的政策越收越紧，从此前的限制中国企业对美国“敏感领域”特别是人工智能、半导体、机器人、先进材料等“重大工业技术”领域的投资和并购活动，发展到此次《最终规则》反向限制和禁止美国人对华半导体和微电子、量子信息技术和人工智能领域的投资，尽管实际上与这些领域相关的绝大多数行业并不涉及国家安全，但都将受到《最终规则》的禁令限制。这将干扰中美两国企业的正常经贸合作，损害中美两国企业的利益。很多美国商协会和企业提出，美对华投资限制将导致美国企业将中国市场让给其他国家竞争对手，严重损害美国的自身利益。

《最终规则》涵盖的美国人有义务确定交易是否被禁止、被允许但需要申报，或不受规则涵盖或是例外交易等，总之，美国投资人的法定义务大大增加。虽然《最终规则》没有对禁止某些交易进行追溯的规定，但美国财政部可以向美国人要求提供已完成或即将完成的交易信息，以更好地了解其计划的发展和实施，所以，美国人自身的合规义务和成本也在大大增加。

因此，在进行任何形式的技术或资本交流之前，美国投资人和拟接受该等投资的中方被投企业均应尽快梳理《最终规则》的规定并进行详尽的合规审查和风险评估，确保所有交易符合该规则和其他相关法律法规的要求，以避免受到惩罚或制裁。这也可能涉及向相关政府部门（如美国财政部或商务部）申请相应的许可和备案。如果中方被投企业收到美国投资者或美国有关监管部门要求提供资料时，应尽快咨询专业人士意见，以便及时为企业的合法合规经营保驾护航。

与美国大幅收紧对华技术投资的政策相比，中国政府持续颁布了一系列《关于进一步优化外商投资环境加大吸引外商投资力度的规定》。中国目前实施的“2024年外商投资准入负面清单”，自2013年第一版出台以来，共进行过7次修订，外资准入政策越来越宽松，特别管理措施从第一版的190条逐年缩减至“2024年全国外商投资准入负面清单”的29条，“自贸试验区外商投资准入负面清单”27条，并全面取消了制造业领域外资准入限制措施，放宽了医疗、电信等领域外资准入。2024年10月25日，中国政府网公布了《关于做好自由贸易试验区对接国际高标准推进制度型开放试点措施复制推广工作的通知》，发布了《自由贸易试验区对接国际高标准推进制度型开放试点措施复制推广工作任务分工表》，明确了30项试点措施，明确在全国范围内应允许真实合规的、与外国投资者投资相关的所有转移可自由汇入、汇出且无迟延此类转移包括:资本出资;利润、股息、利息、资本收益、特许权使用费、管理费、技术指导费和其他费用；全部或部分出售投资所得、全部或部分清算投资所得;根据包括贷款协议在内的合同所支付的款项;依法获得的补偿或赔偿;因争议解决产生的款项。

所有这些，都为外国投资者营造了更加优化的投资环境，提振了外商来华投资信心。

我们将持续跟进国内外对外商投资审查规则的讨论和进展，并适时为客户提供更新的信息与应对方案。