海外投资安全信息2025年第十五期（总第三百二十三期）

特朗普外交政策团队新架构

【2025029】

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上周，当特朗普的中东问题特使史蒂夫·威特科夫(Steve Witkoff)在卡塔尔，协助加沙停火协议谈判之时，马可·卢比奥(Marco Rubio)正在出席国务卿提名确认听证会。

这两个并行画面凸显出特朗普外交政策团队的新架构——传统上负责处理外交问题的内阁国安成员，与被指派直接与热点地区和外国政府打交道的特使和顾问并驾齐驱。

分析人士称，这种正在形成的架构反映出，特朗普决心与那些忠实于他的人一起加强对政策进程的控制，这些人将与他团队中担任更传统职位的成员共同推进他的优先事项。

但分析人士也表示，这存在一种风险，那就是这种多头领导的组织结构有可能导致过程更为混乱，而不是更加灵活。

特朗普似乎意在避免第一个任期内遇到的情况，当时他在外交政策上一些最反正统的决定，包括从叙利亚和阿富汗撤军的命令，遭到手下几位高级国家安全官员的反对。

“特朗普喜欢非常规的决策过程，在这个过程中，他是中心，周围环绕着无数根辐条，”美国对外关系委员会(Council on Foreign Relations)前主席理查德·哈斯(Richard Haass)说。“这对任何一位国务卿来说都将充满挑战。”哈斯还曾在国务院、国家安全委员会(National Security Council)和五角大楼任职。

外界预期卢比奥的提名将获得国会参议院确认。但是考虑到有这么多职责与国务院有交叉的特使，参议院外交关系委员会(Senate Foreign Relations Committee)在听证会上问卢比奥，打算如何维持国务院的权威，避免政策冲突，以及防止利益冲突时，卢比奥誓言将加强国务院的影响力。

“这种安排将是行得通的，这些特使将与我们协调，为总统工作，”卢比奥回答说。他还说，他认识几乎所有被任命的特使。

作为古巴移民的儿子，卢比奥曾是对特朗普批评最尖刻的对手之一。2016年总统竞选期间，特朗普多次戏称卢比奥“小马可(Little Marco)”。当时这位佛罗里达州共和党参议员则称特朗普是“大骗子”和“最粗俗的人”。

在一个影响力可能由与特朗普的亲疏决定的政府中，卢比奥已经在努力加强与特朗普的关系。在特朗普选择俄亥俄州参议员万斯(JD Vance)之前，卢比奥曾被认为是担任特朗普竞选伙伴的潜在人选。

卢比奥对议员们表示，他将努力简化国务院自身的流程，从而在白宫的决策中发挥更大的作用。卢比奥说，“我们必须参与到决策过程中，美国国务院必须成为创造性想法和有效执行行动的来源。”

但一些新任命的官员表示，最终起到更重要作用的可能是特朗普与他的顾问们之间的非正式关系。

“他任命他喜欢的人担任职务，然后我们再慢慢研究如何开展工作，”一位将在新一届政府中任职的人士说。

这群特使与特朗普的亲疏程度各不相同。有些人甚至在特朗普就职之前就已经开始积极行动了。

特朗普的中东问题特使史蒂夫·威特科夫(Steve Witkoff)，曾与特朗普的女婿、前事实上的中东问题特使库什纳(Jared Kushner)共过事。

据知情人士透露，库什纳给威特科夫引荐了中东地区的领导人，并与他密切合作，帮助制定了结束加沙战争和人质危机的战略，以及该地区的一些更广泛的政策重点，包括沙特阿拉伯和以色列关系正常化。

特朗普任命退役陆军中将、前副总统迈克·彭斯(Mike Pence)的国家安全顾问基思·凯洛格(Keith Kellogg)担任特使，负责结束乌克兰战争。据了解凯洛格任命的人士说，新一届特朗普团队希望在六个月内结束俄乌战争。

凯洛格还将担任特朗普的助理，他计划在特朗普就职典礼后出访欧洲和乌克兰。

理查德·格雷内尔(Richard Grenell)曾在特朗普的第一任期内担任驻德国大使，还曾担任代理国家情报总监。这次他被特朗普选中担任“特派任务”的总统特使，负责处理特朗普所说的世界各地的一些“最热点”问题，包括委内瑞拉和朝鲜问题。一些获得特朗普背书的MAGA派共和党人曾希望格雷内尔被任命为国务卿。

毛里西奥·克拉弗-卡罗内(Mauricio Claver-Carone)在特朗普的第一任期内负责拉丁美洲事务，这次他将担任负责拉丁美洲事务的国务院特使，他与卢比奥之间有着良好的工作关系。

其他特使包括摩根·奥塔格斯(Morgan Ortagus)，她曾在特朗普的第一任期内担任国务院发言人，她将担任威特科夫的副手。

特朗普女儿蒂芙尼(Tiffany)丈夫的父亲马萨德·布洛斯(Massad Boulos)将担任阿拉伯和中东事务顾问。

马克·伯内特(Mark Burnett)是特朗普电视节目《学徒》(The Apprentice)的前制片人，他被特朗普选中担任驻英国贸易、投资和文化问题特使。伯内特将协助特朗普任命的驻英大使沃伦·斯蒂芬斯(Warren Stephens)的工作，后者是私人投资银行Stephens Inc.的首席执行官。

美国国务院的团队还包括卢比奥的长期助手，以及MAGA派共和党人青睐的人选，其中包括曾在小布什政府、特朗普第一届政府任职的迈克尔·安东(Michael Anton)，他已被任命为政策规划主任。

卢比奥对中国、俄罗斯、拉丁美洲和北大西洋公约组织(North Atlantic Treaty Organization, 简称﹕北约)的强硬立场完全符合共和党保守派的主流观点。卢比奥在听证会上对议员们表示，基辅和莫斯科都需要做出让步，才能结束俄乌战争。

2023年卢比奥发布了一份题为《多元化高于外交》(Diversity Over Diplomacy)的报告，声称国务院因为优先考虑多元化、公平性和包容性而削弱了自身的能力，这与特朗普的观点相呼应。

“二战后建立的全球秩序不仅过时了，而且现在已成为一种被用来对付我们的武器。”卢比奥说，“将美国和美国人民的利益置于一切之上，这一点在今天比以往任何时候都更加重要、更加必要。”

但一些现任和前任的美国官员表示，特朗普外交团队新架构的设计似乎是为了扩大特朗普在决策中的角色，同时削弱国务院、国防部和国家安全工作人员的作用。

“官僚机构对于政策的实施是必要的。但特朗普根本不相信这些机构会真心实意地按总统的原则提出想法、交易或战略，”胡佛研究所(Hoover Institution)研究员菲利普·泽利科夫(Philip Zelikow)说，他曾在小布什(George W. Bush)政府担任国务院顾问。

“在现代美国历史上，还没有过一个完全按照这种方式运作的体系，所以没有人能够可靠地预测它是否会奏效，以及如何奏效。”