海外投资安全信息2022年第五十六期（总第一百一十六期）

《防止强迫维吾尔人劳动法》及其《操作指南》的全面梳理

【2022111】

【预警保护伞】

一、 《防止强迫维吾尔人劳动法》

2021年12月23日，美国总统拜登签署《防止强迫维吾尔人劳动法》（The Uyghur Forced Labor Prevention Act，UFLPA），该法随即生效。该法旨在“解决新疆强迫劳动问题”，进一步将新疆产品排除出美国市场，并通过制定“可反驳的推定”（rebuttal presumption）原则，推定所有新疆产品皆通过“强迫劳动”生产，除非进口商提供明确且令人信服的相反证明。“可反驳的推定”将于法案生效后的180天，即2022年6月21日生效。

(一) 关于UFLPA的重要事件节点

UFLPA目前已结束公众意见征询，并已于2022年4月8日举行听证会，据公开信息显示，UFPLA的公众意见主要来自三类对象：1）美国、中国的进出口企业；2）人权及工人权利团体；3）中国生产商。

此前于2022年4月8日举行的听证会的重点讨论内容包括：1）要求澄清UFLPA规定的“清晰和令人信服”的证据标准；2）建议采用“受信任的进口商”或类似计划，允许进口商预先清关货物并主动反驳有关“强迫劳动”行为的指控，而无需以收到CBP的暂扣令(WRO)为前提；3）建立“最小比例”（de minimis）的例外原则，允许进口商含有少量可疑材料，以避免进行全面审计和调查的；4）延迟执行UFLPA以使企业有充足时间收集必要的文件并根据需要调整业务时间及供应链。在听证会中，人权组织Global Advocacy的代表Louisa Greve在涉及新疆地区的黑名单时提出：美国执法部门应当考虑重点考察青岛、深圳、东莞等地的供应商，已经有相关报道提出这些地区存在强迫劳动风险；且只有当企业提供产品供应链的全部产地信息时，执法部门才能视其完成举证义务。犹太世界观察组织（JWW）代表Courtney Hamilton指出，CBP应高度关注高科技产业，其提到苹果公司的多个中国供应商曾被公开报道使用强迫劳工；现有的企业自发性尽调严重不足，CBP应对高科技产业从严执法。

(二) UFLPA的主要内容

1. 禁止进口“强迫劳动产品”的策略

（1） 全面评估进口中国“强迫劳动产品”（包括来自新疆及由其他地区群体制造，包括从第三国进入美国）的风险；

（2） 中国结对帮扶、扶贫项目和其他政府安排劳动项目中的“强迫劳动”情况，提交下列清单及相应的执法计划：

(i). 在新疆地区使用所谓“强迫劳动”的实体清单；

(ii). 与新疆政府合作招聘、运输、转移、容留、接受新疆维吾尔族等少数民族劳动力的实体清单；

(iii). 全部或部分由前述两项清单中的实体开采、生产或制造的产品清单；

(iv). 自中国向美国出口前述清单（iii）中产品的实体清单；

(v). 基于强迫劳动项目，从新疆或者与新疆政府或新疆生产建设兵团合作的主体处获取物资的实体和设施的清单；

(vi). 确定第（v）条所述实体和设施的计划；

(vii). 针对将“强迫劳动产品”出口至美国的实体的执法计划（包括发布WRO等）；

(viii). 优先执法的领域清单（应包括棉花、番茄、多晶硅）。

（3） 确保CBP准确识别与溯源“强迫劳动产品”的建议、说明CBP如何采取执法措施（包括通过启动试点计划来测试技术的可行性等）、说明CBP所需要的其他资源。

（4） 为进口商提供指引，包括尽职调查、供应链溯源及管理，证明产品非来自新疆、非源自“强迫劳动”等；

（5） 与非政府机构和私营部门合作的计划。

2. “可反驳的推定”原则

“可反驳的推定” （rebuttal presumption）原则指，除例外情况，CBP应推定，全部或部分在新疆或由前述第(i)、(ii)、(iv)或(v)项清单上的实体开采、生产或制造的产品违反美国《关税法》307条款的规定，不得入境美国。例外情况为：登记在案的进口商已完全遵守前述指引，充分、实质性地回应了CBP的相关问题，并有明确且令人信服的证据，证明产品并非全部或部分由“强迫劳动”开采、生产或制造。

3. 制定外交战略共同应对“强迫劳动”

美国国务卿应在该法生效后的90日内，向有关的国会委员会提交报告，对于提高国际意识和解决新疆强迫劳动问题的举措的战略。

4. 实施经济制裁

该法第5节规定将“与强迫劳动有关的严重侵犯人权行为”纳入制裁范围。美国总统应在该法生效后的180日内（即2022年6月21日前）向有关国会委员会提交报告，确定对“与强迫劳动相关的严重侵犯人权行为”负责的外国实体及个人（包括中国政府官员），并对该等个人或实体实施制裁。企业需持续关注，美国或将在2022年6月21日同步公布第一批UFLPA黑名单企业。

5. 日落条款

该法日落条款规定，前述关于可反驳推定原则、外交战略、经济制裁的规定将于8年后或总统向适当的国会委员会提交终止决定后终止。

(三) 执法方式

美国CBP将成为实施UFLPA的重点执法监管机构。2021年12月17日，美国国会研究处（CRS）发布《307条款与强迫劳动生产的进口产品》（Section 307 and Imports Produced by Forced Labor）报告，主要介绍CBP适用第307条对疑似强迫劳动产品发布暂扣令的程序。CBP下设贸易救济法律执法部门（Trade Remedy Law Enforcement Directorate）主管“强迫劳动”具体的执法工作，并在贸易救济法律执法部门中专设强迫劳动处（Forced Labor Division）以处理针对强迫劳动的指控申诉和执法调查。根据CBP发布暂扣令的程序，任何主体若“有理由相信正在或可能会输入美国的任何商品”是由强迫劳动生产的，都可将该信息报告给CBP。CBP收到此类报告后必须对“必要的情况”启动调查，对其有合理理由怀疑经强迫劳动生产的进口产品签发暂扣令，并指示入境口岸工作人员扣留含有该疑似强迫劳动生产的产品。 

根据CBP于2022年1月3日发布的《2021财年美国海关统计数据》，2021财年CBP共发布七项暂扣令，其中针对中国的有：1）新疆生产建设兵团生产的棉制品；2）新疆地区生产的棉花和番茄及其下游产品；3）合盛硅业生产的硅基产品；4）大连远洋渔业有限公司的金枪鱼、旗鱼和其他海产品；5）中国台湾渔船捕捞的金枪鱼等海鲜产品。除新疆产品外，2022年3月16日，CBP表示调查发现中国运动服装巨头李宁的产品供应链涉及朝鲜劳工，其产品被CBP扣留在美国港口。

二、 《操作指南》

2022年6月13日，CBP发布《防止强迫维吾尔人劳动法》的《操作指南》。该指南旨在对UFLPA中的规定做出进一步阐述，介绍了在UFLPA规定下CBP将采取的工作流程，并载明进口商反驳“推定”或需向CBP提交的文件信息。在可反驳的推定原则生效前，即2022年6月21前，进口美国的货物将通过暂扣令（WRO）/调查结果（Findings）的程序进行裁决。可反驳的推定生效后，受UFLPA管制的产品将通过UFLPA执法程序进行处理，面临扣留、排除或扣押。

(一) 主要内容

1. UFLPA下的货物进口与CBP执法程序

CBP将针对UFLPA管制货物实施单独的执法程序。具体而言，CBP将对可能受UFLPA“可反驳的推定原则”管制的货物根据每次进口的情形逐案审查，识别货物是否受制于该原则，并决定采取何种执法措施。可能采取的执法措施包括扣留、排除或扣押。CBP将通过多种信息源对货物进行识别，包括前述UFLPA要求公布的UFLPA实体清单。

CBP将在对货物采取执法行动时通知进口商。针对扣留、排除及扣押通知，进口商可以申请认定“可反驳的推定原则”的例外情形，或主张相关货物不属于UFLPA的管辖范围。进口商可以向CBP提供相关信息及文件，说明进口货物及其材料来源完全来自于新疆之外的地区，并且与UFLPA实体清单上的实体完全无关。如果CBP确定货物不受UFLPA管辖的情况属实，且没有违反其他美国法律的前提下，则无须反驳推定即可放行该货物。

（1）扣留（detention）

当CBP根据UFLPA扣留货物时，CBP将提供扣留原因和预期扣留时间。自检验货物之日起，CBP有五天时间（不包括周末与节假日）根据进口商提供的资料决定放行还是扣留，五天内未放行的商品视为扣留商品。进口商可以在货物被排除（exclusion）或扣押（seizure）之前提出立即支付一笔出口保证金，在征求海关主管的许可后出口被扣留的货物。

（2）放行（release）

若CBP专员确定进口商已遵守UFLPA第3节（b）款，并且有明确和令人信服的证据表明货物并非全部或部分使用强迫劳动制造，则专员将确定该货物符合“推定原则”的例外情况，港口主管将放行货物。当CBP授予例外情况时，CBP 必须向国会和公众提交一份报告，说明其确定认可例外情形时所考虑的商品和证据。根据《信息自由法》（5U.S. C§552）所载适用的豁免，某些信息可以不予公布。

（3）排除（exclusion）

CBP可以排除被确定为违反UFLPA的货物进入美国国境。进口商可以根据提出申诉以反驳CBP的排除决定。进口商在“自动商业环境”（ACE）平台中提出申诉时必须选择“货物排除在入境之外”（“Merchandise Excluded From Entry”），以确保正确处理。

（4）扣押（seizure）/罚没（Forfeiture）

被确定为违反UFLPA的进口产品可能会被扣押和罚没。如果CBP决定扣押违反UFLPA规定的货物，该案件将被转交给入境口岸的罚款、罚金和没收官员（Fines, Penalties and Forfeitures Officer, FPFO），FPFO将向进口商和所有其他相关方发送一封扣押通知书，概述相关方的申请权利。FPFO的通知将告知进口商如何向CBP提供信息以进一步帮助审查，以及提交请愿书的截止日期。请求书和补充请求书将由罚款、处罚和没收官员或由主管机关的代表遵循现有程序的相关法规和裁决，并与内部利益相关方合作进行审查。

2. 请求认定为“可反驳推定原则”的例外

为反驳UFLPA中规定的“可反驳的推定原则”，进口商必须通过“明确和令人信服”的证据证明货物、物件、物品和商品（goods, wares, articles, or merchandise）不是完全或部分通过强迫劳动开采、生产或制造的。具体而言，该推定原则应该普遍适用，除非CBP专员认定：

（1）记录在案的进口商已经完全：

i. 遵守UFLPA战略以及为实施该指导意见而发布的任何法规；以及

ii. 对专员为确定货物是否完全或部分由强迫劳动开采、生产或制造的而提出的信息查询做出了完整和实质性的答复；

（2）通过明确和令人信服的证据证明该货物、物件、物品和商品不是完全或部分由强迫劳动开采、生产或制造的。

进口商可以在扣留期间、排除或扣押过程中向CBP申请可反驳推定的例外。对于这三个过程，如前所述，进口商将收到扣留通知、排除通知或扣押通知。这些通知将提供有关扣留、排除或扣押的信息，并根据适用的法律要求，提供其他行政程序的选择。在审查例外情况的请求时，CBP将尝试优先处理海关贸易反恐伙伴关系（Customs Trade Partnership Against Terrorism, CTPAT）合规成员的请求。此外，有关时效的规定为：

（1） 收到扣留通知的进口商可一般在商品提交给CBP审查的30日内对扣留通知做出回应，申请认定可反驳推定原则的例外。

（2） 收到排除通知的进口商可以根据19 C.F.R. Part 174在适时的时间范围内提出行政申诉，申请认定可反驳推定原则的例外。

（3） 收到扣押通知的进口商可以利用19 C.F.R. Part 171中的申请程序，要申请认定可反驳推定原则的例外。

在上述每种情况下，为了申请UFLPA推定的例外，进口商必须明确说明进口商正在寻求UFLPA推定原则的例外，并提供适当的证明文件来证明该请求。

如果CBP专员决定有必要将某一特定的进口认定为可反驳推定的例外，CBP将通知有关国会委员会，并在认定的30天内向公众提供一份报告，说明在批准例外时考虑的价值和证据。

3. CBP可能需求的信息类型和性质

《操作指南》中对CBP可能需求的信息类型与性质做出了非尽述的说明，以允许进口商能灵活的根据自身业务的实际情况提供相应文件。进口商必须对CBP的所有信息查询作出完整和实质性的回应，以明确证明商品不是完全或部分由强迫劳动开采、生产或制造的。可以提供给CBP的信息被分为A-E五类。CBP特别指出，证明产品不适用于UFLPA管辖的进口商应参考B类信息与D类信息，证明产品适用于UFLPA可反驳的推定原则例外的进口商应参考A-C类信息与E类信息。CBP将对每一个子条款的相关信息进行审查，以确定有必要承认推定原则例外。