海外投资安全信息2022年第七十七期（总第一百三十七期）

全球投资观察 | 针对外国投资的国家安全审查范围扩大，企业如何应对？

【2022154】

【视界万花筒】

Harper：全球外国投资审查的趋势是审查越来越多。对于一些司法管辖区，如英国，以前没有强制性外国投资或国家安全制度，但目前发生了根本性变化，并引入了新的广泛强制性制度。在欧盟的政策中也可以看到这一点。例如，在《国家安全和投资法》（NSIA）出台前的19年中，英国以国家安全为由调查的交易不到20宗，而在新制度下，每年将收到1000多份通知。

Bialos: 自1988年以来，美国拥有完善的外国投资审查机制，允许总统禁止或限制可能损害美国国家安全而对美国企业拥有控制权的外国投资。随着2015年至2018年美国对华政策的变化，美国进一步加强了审查，将范围扩大到涉及关键技术、关键基础设施或持有美国公民大量敏感个人信息的美国企业，对某些房地产交易和少数族裔交易的案件增加了强制性备案要求。

Chow：外国投资限制的概念在亚太地区并不新鲜——许多国家，如中国、越南、马来西亚和印度尼西亚，历史上都有某种形式的外国投资限制。因此，尽管近年来我们看到西方各经济体出现了新的、独立的外国投资审查法规，但我们在亚太地区看到的却是自由化趋势，主要是由政府制定外商投资优惠政策以吸引投资。包括中国在内的许多亚洲司法管辖区明显缩短了“负面清单”，即受外国投资限制的部门清单。在中国，我们还看到政府为巩固现有规则做出了明显努力，以提高透明度。然而，特定部门的外国投资仍然受到高度管制。

von Brevern：我们看到的主要共同主题是，欧盟国家正在通过加强现有的限制机制或引入新的制度来增加外国直接投资（FDI）的审查。目前，欧盟27个成员国中有18个成员国有某种审查机制，其他国家预计将在适当时候制定相关政策。此外，欧盟在2020年通过了《欧盟审查条例》，该条例虽然没有为欧盟本身建立管辖权，但为欧盟成员国提供了相互合作的工具和统一的外国直接投资审查框架。该框架旨在确保外国直接投资审查机制的关键要素，如确定的时限、上诉选项的可用性以及旨在防止规避外国直接投资审查的措施。

Lindop：过去几年，全球外国直接投资审查制度的数量和范围显著增加。以前，许多国家的政府非常注重防御。然而，几乎无一例外，我们正在看到审查正在扩展，包括先进技术和广泛的与关键基础设施有关的交易。毫无疑问，新冠疫情加速了这一趋势，各国政府迫切希望确保关键或战略资产不会轻易被外国收购。然而，创新是一个关键的区别因素，而政府的重点是确保关键技术不被敌对方所利用，因此变革是不可避免的。

Chow：潜在风险各不相同。这些风险包括国家核心企业可能失去竞争优势，政府可能失去对民生或总体经济至关重要的关键部门的控制，以及关键战略资产或技术可能落入外国投资者控制的风险。因此，不同的司法管辖区从不同角度对外国投资进行监管。这可能是为了保护国家核心企业不面临来自大型跨国公司的直接竞争，保护当地就业和社会福利，以及获得食品和能源等关键产品的供应，或者保持对关键资产和基础设施的控制。在中国，最有可能引发此类担忧的部门包括军工部门和其他“敏感部门”，如关键农产品、能源和资源、设备制造、基础设施、运输服务、文化产品和服务、通信服务、金融服务和技术。

Harper：对于许多国家来说，对外国拥有或影响国内资产的担忧要大得多，这不再是一个仅影响军事和国防部门的问题。相反，可能引起国家安全问题的部门范围更广，这反映在外国投资审查制度的构建方式上。例如，在英国，如果目标公司活跃于17个行业中的任何一个，则需要强制通知。这些部门定义广泛，例如，将人工智能和先进材料等技术用于能源和运输等关键基础设施，以及两用产品和国防部门。

Bialos：CFIUS通过参考外国买家构成的威胁和跟踪记录，以及美国目标的脆弱性来审查对国家安全威胁的程度。CFIUS的“脆弱性”分析侧重于目标是否拥有可能使敌对方受益的敏感技术，是否参与可能在国家安全危机期间被利用的关键基础设施，是否拥有大量可能被利用的美国公民的敏感个人数据，是否是美军重要能力的唯一来源提供者。根据这些标准，航空航天、国防、国土安全、电信和金融部门的交易会引发更多的审查。

von Brevern：在欧盟，外国直接投资控制机制的核心是担心入境投资影响成员国的“安全或公共秩序”。欧盟审查条例表明，安全或公共秩序可能受到影响，特别是如果非欧盟投资者的投资对以下方面产生影响：

关键基础设施——特别是国防、航空航天、能源、运输、水、卫生、通信、媒体和数据处理等部门——关键技术、能源或原材料等关键投入的供应、敏感信息的获取或媒体的自由和多元化。

Lindop：历史上，外国投资一直被用作治国的战略工具，在这种情况下，国家支持的、受影响的海外投资被用于实现特定的战略目标。此外，正如英国新政府所言，在特殊情况下，来自亲密盟友甚至英国自身的投资都可能对国家安全构成威胁。虽然每个政府都有很大的主观性，特别是在所谓的“国家安全”方面，但普遍清楚的是，这一概念远远超出了军事和国防利益，现在包括关键基础设施、能源供应、港口和机场、通信以及先进技术和数据安全。在某些情况下，如英国，它进一步包括更广泛的公共利益领域，如紧急服务和医院。