海外投资安全信息2023年第四十九期（总第一百八十九期）
欧盟制裁涉俄“第三方”企业的可能性、影响及应对预案
【2023097】
【预警保护伞】
一、欧盟制裁法律框架：欧盟通过制裁“第三方”企业方案的可能性分析
欧盟的制裁措施又称为限制性措施（restrictive measures）。欧盟及其成员国实施制裁措施的基本法律依据是《欧盟条约》第29条和《欧盟运行条约》第215条。
《欧盟条约》第29条规定，“欧盟理事会（the Council）应以决定的形式，确定欧盟对某一特定地缘或专项问题的态度（approach），成员国应确保自身国内政策符合欧盟立场”。根据此条，欧盟理事会可以发布共同外交与安全政策（Common Foreign and Security Policy，CFSP）决定，实施武器禁运（arms embargoes）或限制入境（restrictions on admission）。欧盟及成员国有义务实施这一制裁决定。根据《欧盟条约》第31条，欧盟理事会应以全体一致方式（acting unanimously）作出CFSP决定。
《欧盟运行条约》第215条则规定：如果欧盟理事会的CFSP决定规定中断（interruption）或（部分或全部）减少与一个或多个第三国的经济和金融往来，如果外交事务与安全政策高级代表与欧盟委员会共同提议，欧盟理事会可以特定多数方式决定采取必要措施；如果CFSP决定对自然人、法人、自然人或法人团体、非政府实体采取必要措施，欧盟理事会可按上述程序通过制裁措施。
根据2018年《欧盟共同外交与安全政策框架内限制性措施的实施和评估指南》（“《制裁指南》”），依据《欧盟运行条约》第215条采取的制裁措施，包括冻结资金和经济资源（freezing funds and economic resources）应以条例（Regulation）的方式通过，这类条例应在欧盟直接适用。
也就是说，欧盟对中国企业的制裁措施需要经过下列程序才能实施：
由于欧盟理事会由欧盟27个成员国的国家或政府元首（heads of state or government）组成，且欧盟成员国利益并不一致，欧盟理事会是否能够就制裁中国企业达成一致意见，存在较大变数。假设欧盟理事会通过了制裁“第三方”企业的CFSP决定，那么冻结被制裁“第三方”企业的资金和经济资源只是时间问题。
二、欧盟拟制裁措施对相关企业的影响
假设欧盟理事会通过了制裁“第三方”企业的CFSP决定和冻结上述企业资金和经济资源的具体条例，会对被制裁企业产生何种影响？
根据2018年的《制裁指南》，冻结资金和经济资源这一制裁措施通常包含两层含义：
“拥有”是指一个法人或实体拥有另一实体50%以上的所有权，或对另一实体想有多数权益。
“控制”是指：
“间接提供资金或经济资源”是指向被制裁实体拥有或控制的（未被列入制裁名单）的法人或实体提供资金或经济资源，除非可以合理确定有关资金或经济资源不会被制裁实体使用或使被制裁实体受益。
三、被制裁“第三方”企业的可能救济途径
1. 请求欧盟普通法院/欧盟法院审查欧盟理事会的制裁决定/条例
欧盟理事会作出的制裁特定企业的CFSP决定和冻结资金和经济资金的条例，均受欧盟普通法院和欧盟法院的司法审查。而且，《欧盟条约》第6.3条规定，《欧洲人权条约》保护的基本权利构成欧盟法的一般原则（general principles of the Union’s law）。假设欧盟理事会对“第三方”企业做出了实施制裁的CFSP决定和具体条例，根据《欧盟条约》第263条，被制裁企业可请求欧盟普通法院/欧盟法院审查上述决定/条例。
2. 请求欧洲人权法院审查欧盟成员国依据欧盟理事会制裁决定/条例实施的具体措施
欧洲人权法院由《欧洲人权公约》设立，可接受任何个人、非政府组织和个人团体提出的关于缔约国侵犯其受《欧洲人权公约》或其《议定书》保护的权利的申请。目前，欧盟27个成员国均为《欧洲人权公约》的缔约方，但欧盟尚未加入《欧洲人权公约》，因而欧洲人权法院不能审查欧盟机构的行为。一旦欧盟成员国根据欧盟理事会的制裁决定/条例，冻结中国企业的资金和经济资源，相关企业可在穷尽实施该成员国所有国内救济后的6个月内，向欧洲人权法院寻求救济。假设欧盟理事会作出了冻结中国企业C资产的决定和条例，德国相关部门依据该决定和条例冻结了C企业的资产，C企业可在用尽德国所有当地救济（例如，专门法院、普通法院或宪法法院的救济）后6个月内，向欧洲人权法院提起申诉。也就是说，对于欧盟成员国采取的具体制裁措施，欧洲人权法院是最后的救济渠道。
四、“第三方”企业的应对预案
尽管欧盟对“第三方”企业的制裁存在较大变数，可能被制裁的“第三方”企业，以及与俄罗斯存在特定经济往来的相关企业仍应未雨绸缪、做好应对欧盟制裁的预案。
在此方面，特别值得注意的是，欧盟拟在对俄罗斯实施第11轮制裁时，对相关“第三方”企业实施制裁，其主要目的是制止“第三方”企业帮助俄罗斯规避欧盟制裁措施。
当下，“第三方”企业应采取如下措施：
第一，梳理自身与俄罗斯实体的业务活动，评估自身经营活动是否涉嫌规避欧盟对俄罗斯制裁措施。自俄乌冲突以来，欧盟对俄罗斯共实施了10轮制裁措施，具体内容请见附表2。
第二，如果企业发现自身经营活动有可能涉嫌帮助俄罗斯实体规避欧盟制裁，应尽可能减少其在欧盟27个成员国境内存放的资金及经济资源，降低自身供应链对欧盟相关实体的依赖。
